Совет Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН) остается одним из самых влиятельных органов глобального управления, в задачи которого входит поддержание международного мира и безопасности. Однако его структура и процессы принятия решений давно критикуются за устарелость и нерепрезентативность, особенно за исключение африканских стран из числа постоянных членов.

Авраам Энам Минко, старший научный сотрудник и политический аналитик в области мира, безопасности и урегулирования конфликтов

Источник: accord.org.za

Фото: UN/Loey Felipe.

Несмотря на то, что Африка насчитывает 54 государства – крупнейший региональный блок в ООН – и вносит значительный вклад в операции ООН по поддержанию мира, она по-прежнему не имеет постоянного места в Совете. Это несоответствие ставит фундаментальные вопросы о справедливости, легитимности и эффективности многосторонней системы в решении проблем безопасности во все более многополярном мире. В последние годы призывы к реформам становятся все громче, чему способствуют растущее политическое и экономическое влияние Африки и постоянное требование континента к более инклюзивному мировому порядку.

Настойчивые требования реформы Совета Безопасности – явление не новое. Дебаты ведутся годами, выдвигаются различные предложения по расширению состава Совета и более справедливому распределению власти. Африканские государства через Африканский союз (АС) сформулировали свою коллективную позицию в Консенсусе Эзулвини, который предусматривает два постоянных места с правом вето и дополнительные непостоянные места для Африки. Это требование коренится в исторической маргинализации африканских голосов в глобальном принятии решений и непропорциональном воздействии резолюций СБ ООН на континент . Однако путь к реформе остается усыпанным препятствиями, поскольку постоянные члены с правом вето продолжают сопротивляться структурным изменениям, которые могут ослабить их влияние.

В основе этой проблемы лежит более широкая борьба за более репрезентативную и эффективную многостороннюю систему. В то время как континент продемонстрировал свою способность вносить весомый вклад в международную безопасность, отсутствие постоянного африканского представительства в Совете Безопасности ограничивает его возможности влиять на ключевые решения. Отсутствие африканских голосов в обсуждениях на высоком уровне увековечивает систему, в которой политика и интервенции часто разрабатываются без достаточного участия тех, кого они затрагивают в наибольшей степени.

В этой статье рассматриваются структурный дисбаланс в СБ ООН, дипломатические стратегии, используемые африканскими государствами и АС для продвижения реформ, а также геополитические и институциональные препятствия, мешающие прогрессу. Оценивая стремление Африки к постоянному представительству и праву вето, исследование стремится пролить свет на последствия этих реформ для глобального управления, многосторонней дипломатии и будущего взаимодействия Африки с международной системой. В конечном счете, понимание динамики реформы Совета Безопасности необходимо для оценки перспектив создания более справедливой и отзывчивой архитектуры глобальной безопасности.

Структурный дисбаланс и дефицит представительства

Структурный дисбаланс и дефицит представительства в СБ ООН являются одним из самых вопиющих примеров маргинализации Африки в глобальном управлении. Созданный в 1945 году, СБ ООН оставался в основном неизменным, несмотря на кардинальные сдвиги в международных отношениях, включая деколонизацию Африки, появление новых мировых держав и возрастающую значимость региональных организаций. Африка, состоящая из 54 государств-членов и занимающая значительную часть в повестке дня ООН – особенно в области миротворчества и урегулирования конфликтов – остается исключенной из постоянного представительства, создавая систему управления, которая неадекватно отражает современные глобальные балансы сил.

Исключение Африки из числа постоянных членов СБ ООН имеет серьезные последствия для легитимности и эффективности решений Совета, особенно тех, которые напрямую затрагивают африканские государства. Ярким примером является роль Совета в санкционировании интервенций и санкций в Ливии, несмотря на то, что «Африканская тройка» (A3 – три непостоянных африканских члена СБ ООН) воздержалась при голосовании. Случай Ливии в 2011 году иллюстрирует этот дисбаланс. СБ ООН в соответствии с Резолюцией 1973 санкционировал военное вмешательство в соответствии с принципом «Ответственность по защите» (R2P), что привело к авиаударам под руководством НАТО и eventual свержению Муаммара Каддафи. Хотя интервенция преподносилась как гуманитарная мера, она привела к коллапсу государства, затяжной нестабильности и распространению вооруженных групп по всему региону Сахеля. АС предложил дипломатическое урегулирование кризиса, выступая за прекращение огня и переговоры, но его рекомендации были в значительной степени проигнорированы постоянными членами СБ ООН. Игнорирование региональной африканской перспективы при принятии таких судьбоносных решений подчеркивает проблематичный характер Совета Безопасности, который проводит в жизнь политику без прямого участия Африки.

Еще одним примером последствий отсутствия у Африки постоянного представительства может служить подход к операциям по поддержанию мира. Африка является крупнейшим поставщиком войск для миротворческих миссий ООН, такие страны, как Эфиопия, Руанда и Гана, постоянно предоставляют значительный персонал для операций в зонах конфликтов. Тем не менее, эти страны не имеют существенного права голоса в стратегических решениях, регулирующих эти миссии. Развертывание миротворческих миссий в Демократической Республике Конго (МООНСДРК) и Южном Судане (МООНЮС) часто критиковалось за отсутствие четкого, учитывающего местную специфику мандата, соответствующего потребностям пострадавших общин. Структурный дисбаланс означает, что решения о финансировании, правилах применения силы и сроках вывода принимаются неафриканскими державами, которые могут не полностью понимать сложность ситуации на местах. Возникающие в результате неэффективность и недовольство стран-реципиентов дополнительно подчеркивают, почему исключение Африки из числа постоянных членов – это не просто символический вопрос, а проблема, имеющая ощутимые последствия для безопасности и управления на континенте.

Кроме того, дефицит представительства распространяется и на право вето – привилегию, которой обладают исключительно пять постоянных членов, а именно Китай, Франция, Россия, Великобритания и США. Вето исторически использовалось для продвижения стратегических интересов этих держав, часто в ущерб разрешению кризисов в Африке. Например, Россия и Китай неоднократно накладывали вето на резолюции, направленные на решение проблем нарушений прав человека и конфликтов в Судане и Сирии, в первую очередь из-за своих политических и экономических интересов в этих странах . В то же время западные державы, такие как США, Великобритания и Франция, были избирательны в своих интервенциях, иногда отдавая приоритет экономическим и геополитическим выгодам над подлинными мирными усилиями . Без постоянного африканского присутствия в Совете континент остается уязвимым для решений, сформированных внешними интересами, а не региональными приоритетами и перспективами .

Требование структурных реформ, особенно в рамках Консенсуса Эзулвини, отражает давний призыв Африки к более справедливому распределению власти в СБ ООН. Консенсус, принятый АС в 2005 году, выступает за два постоянных африканских места с правом вето, утверждая, что реформы должны не только расширять членство, но и решать укоренившиеся балансы сил, которые продолжают отодвигать африканские голоса на второй план. Однако сопротивление со стороны существующих постоянных членов заблокировало прогресс, поскольку каждая обладающая правом вето держава опасается, что реформа может ослабить ее собственное влияние . Неспособность провести значимые реформы, несмотря на широкое признание устаревшей структуры Совета, подчеркивает глубоко укоренившиеся проблемы глобальной силовой политики и живучесть постколониальных иерархий в международных институтах.

Структурный дисбаланс и дефицит представительства в СБ ООН увековечивают систему, в которой Африка остается объектом, а не активным участником принятия решений по вопросам, затрагивающим ее безопасность и политическое будущее. Это исключение не только ослабляет легитимность решений Совета, но и подрывает принципы демократии и справедливости в глобальном управлении. Без значимых реформ СБ ООН рискует стать все более оторванным от современных геополитических реалий, укрепляя представление о том, что он служит интересам нескольких могущественных государств, а не более широкого международного сообщества.

Предложения АС по реформе и дипломатические стратегии

АС последовательно выступает за реформированный и более справедливый СБ ООН, отражающий реалии XXI века. В центре требований Африки находится Консенсус Эзулвини, который предусматривает два постоянных места с правом вето и дополнительные непостоянные места для Африки. Это предложение основано на принципе справедливого географического представительства и признании того, что Африка как крупный игрок в делах глобального мира и безопасности заслуживает значимого голоса в процессах принятия решений Совета. АС утверждает, что нынешняя структура СБ ООН является продолжением послевоенного порядка, который больше не соответствует современным глобальным балансам сил . Несмотря на широкую международную поддержку реформ, предложения Африки сталкиваются с постоянными препятствиями, в основном из-за сопротивления существующих постоянных членов и сложности глобальных дипломатических переговоров.

Консенсус Эзулвини был краеугольным камнем дипломатической стратегии Африки, однако его эффективность ограничивалась отсутствием единого африканского фронта и реалиями силовой политики в ООН. Хотя консенсус отражает коллективное требование Африки, отдельные африканские государства иногда вели отдельные дипломатические переговоры, подрывающие сплоченную стратегию. Например, такие страны, как Нигерия, ЮАР и Египет – часто рассматриваемые как претенденты на потенциальные постоянные места – временами вступали в двусторонние переговоры с внешними державами, вызывая опасения, сможет ли Африка представить по-настоящему единый фронт в дебатах о реформе. Эта внутренняя раздробленность ослабила переговорную позицию АС, поскольку постоянные члены СБ ООН использовали разногласия между африканскими государствами, чтобы задержать или размыть предложения по реформе .

Дипломатически АС участвовал в различных переговорах на высоком уровне и создавал альянсы для продвижения своей программы реформ . Африканские лидеры постоянно поднимали этот вопрос на Генеральной Ассамблее ООН, а АС искал поддержки у других региональных блоков, таких как «Группа 77» и БРИКС, чтобы усилить свои требования. В последние годы Африка получила поддержку влиятельных голосов, включая Францию, которая выразила поддержку постоянному месту для Африки, хотя и без уточнения, должно ли оно включать право вето. Однако такие одобрения часто носили символический характер и не переросли в конкретные обязательства на уровне Совета Безопасности. США, Китай и Россия сохраняли двусмысленность или прямое сопротивление любым реформам, которые изменили бы баланс сил в Совете, особенно в отношении системы вето. Этот дипломатический тупик иллюстрирует сложность достижения значимых изменений в институте, который по своей сути структурирован для защиты интересов своих самых могущественных членов.

Примером адвокации реформ со стороны АС могут служить дискуссии по случаю 75-й годовщины ООН в 2020 году, где африканские лидеры вновь заявили о своих требованиях к более инклюзивному Совету Безопасности. ЮАР во время своего пребывания в качестве непостоянного члена СБ ООН (2019–2020) использовала свою позицию, чтобы подчеркнуть маргинализацию Африки и добиться структурных изменений. Однако ее усилия в основном оставались в сфере дипломатической риторики, а не привели к существенным изменениям в политике. Точно так же Кения, занимавшая непостоянное место в 2021–2022 годах, стремилась подчеркнуть проблемы безопасности Африки, но ее влияние оставалось ограниченным доминированием постоянных членов. Эти случаи подчеркивают парадокс: хотя африканские государства участвуют в обсуждениях Совета, им не хватает институциональной власти для формирования долгосрочной политики в интересах Африки.

АС также исследовал альтернативные дипломатические стратегии, включая использование экономического партнерства Африки и ее вклада в региональную безопасность в качестве инструментов торга в обсуждениях реформ . Растущая роль миротворческих операций под руководством Африки, таких как Переходная миссия АС в Сомали (ATMIS) и Объединенные силы «Г5 Сахель», подчеркивает растущую ответственность Африки в поддержании глобальной безопасности. Африканские государства утверждали, что если от них ожидают нести бремя урегулирования конфликтов на континенте, то они также должны иметь постоянное право голоса в решениях Совета относительно этих конфликтов. Однако, несмотря на стратегическую важность Африки для глобальной безопасности, существующая структура власти в ООН в значительной степени сохранила континент в подчиненном положении, ограничивая эффективность этих дипломатических подходов.

Неспособность предложений Африки по реформе получить поддержку отражает более широкую проблему в рамках многосторонней системы: сложность достижения институциональных изменений при отсутствии сильной политической воли со стороны доминирующих мировых держав . СБ ООН в его нынешней структуре функционирует по модели, которая ставит интересы немногих выше коллективных потребностей международного сообщества. Хотя дипломатические усилия АС сохраняют повестку дня реформ живой, они еще не привели к ощутимым изменениям в составе Совета. Без более тесной координации между африканскими государствами, стратегических альянсов со странами, поддерживающими реформы, и постоянного дипломатического давления стремление Африки к постоянному представительству и праву вето рискует остаться нереализованной амбицией, а не конкретной реальностью.

Предложения АС по реформе и дипломатические стратегии отражают как настоятельность, так и сложность реструктуризации системы глобального управления, глубоко укорененной в исторических дисбалансах сил . Хотя аргументы Африки в пользу реформы убедительны, политические реалии системы ООН означают, что значимые изменения потребуют не только дипломатической настойчивости, но и фундаментального сдвига в том, как мировые державы воспринимают роль Африки в международном принятии решений. До тех пор Африка остается ключевым, но недостаточно представленным игроком в самом могущественном институте безопасности мира.

Геополитические и институциональные барьеры на пути реформ

Реформа СБ ООН давно является проблемой глобального управления, но остается одним из самых политически сложных и институционально ригидных процессов из-за укоренившихся геополитических интересов и системных барьеров . Существующие постоянные члены обладают непропорционально большой властью, особенно благодаря праву вето, которое позволяет им в одностороннем порядке блокировать любые существенные изменения в структуре Совета. Этот институциональный дизайн, созданный сразу после Второй мировой войны, был призван обеспечить стабильность, сконцентрировав принятие решений в руках великих держав того времени. Однако по мере эволюции глобальных балансов сил сопротивление этих государств любым значимым реформам стало серьезным препятствием на пути стремления Африки к постоянному представительству. Геополитические расчеты этих государств, сформированные их национальными интересами в области безопасности, экономики и стратегии, привели к избирательной поддержке или прямому противодействию, что чрезвычайно затрудняет перспективу реформ.

Одним из основных геополитических барьеров для реформ являются различные позиции членов «Большой пятерки» (P5) относительно расширения Совета. В то время как Франция и Великобритания выразили условную поддержку включению Африки в реформированный СБ ООН, их поддержка часто останавливалась на пороге права вето, которое является ключевым компонентом Консенсуса Эзулвини. США, хотя периодически участвуют в обсуждениях реформ, неохотно выступают за изменения, которые могут уменьшить их собственное влияние. Китай и Россия, со своей стороны, стратегически используют свои позиции для сохранения статус-кво, поскольку любое размывание существующей структуры власти может бросить вызов их способности оказывать влияние. Это разделение между постоянными членами привело к тупику, который препятствует любому значимому реструктурированию Совета.

Случай с заявкой Индии на постоянное членство иллюстрирует более широкое сопротивление реформам и его последствия для Африки. Индия, как и Африка, постоянно добивается большего представительства в СБ ООН, особенно через свое участие в альянсе G4 вместе с Бразилией, Германией и Японией. Однако, несмотря на растущее экономическое и геополитическое влияние, Индия столкнулась с противодействием со стороны Китая, который видит в более могущественной Индии угрозу своему региональному доминированию. Эта модель геополитического соперничества аналогичным образом отражена в случае Африки, где некоторые члены P5 опасаются, что более сильное африканское присутствие может изменить баланс сил в ООН способами, которые не обязательно соответствуют их стратегическим интересам. В результате требования Африки о постоянном представительстве встречаются скорее дипломатическими маневрами, чем конкретными обязательствами, причем члены P5 часто используют процедурные тактики, чтобы задержать или отклонить обсуждения значимых реформ.

Помимо сопротивления постоянных членов, институциональные барьеры в самой системе ООН дополнительно осложняют процесс реформ . Поправка к Уставу ООН, регулирующему состав и функционирование СБ ООН, требует не только большинства в две трети голосов на Генеральной Ассамблее, но и ратификации всеми пятью постоянными членами. Это означает, что даже если подавляющее большинство государств-членов ООН поддержит реформу – сценарий, который был продемонстрирован в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи – процесс все равно может быть эффективно заблокирован одним постоянным членом. Этот институциональный механизм был разработан для предотвращения односторонних изменений послевоенной архитектуры безопасности, но вместо этого укрепил систему, в которой власть остается сосредоточенной в руках небольшой группы государств, делая процесс реформ скорее символическим, чем действенным.

Стремление АС к реформам через Консенсус Эзулвини и Сиртскую декларацию также тормозилось внутриафриканскими разногласиями, которыми часто пользовались существующие структуры власти. Хотя АС сохраняет широкий консенсус относительно необходимости двух постоянных мест с правом вето, не было достигнуто согласия о том, какие именно африканские государства должны занять эти места. Такие страны, как Нигерия, ЮАР и Египет, рассматриваются как ведущие претенденты, но региональное соперничество и конкурирующие национальные интересы мешали Африке представить единое, недвусмысленное требование . Эта внутренняя разобщенность дала членам P5 возможность оправдывать бездействие, указывая на отсутствие консенсуса в Африке, эффективно ослабляя переговорные позиции континента.

Институциональная ригидность СБ ООН также очевидна в его процессах принятия решений, где неформальные практики и дипломатические союзы играют решающую роль в формировании результатов. Влияние крупных западных держав на дела Африки, часто осуществляемое через стратегические альянсы, экономические зависимости и партнерства в области безопасности, означает, что дипломатические возможности Африки в ООН часто ограничены. Использование резолюций СБ ООН для санкционирования военных интервенций, введения санкций или установления миротворческих мандатов в Африке без постоянного африканского представительства иллюстрирует дисбаланс сил. Интервенция в Ливии в 2011 году является ключевым примером, когда решение Совета Безопасности, на которое сильно повлияли Франция, Великобритания и США, привело к дестабилизации Ливии и большей нестабильности в регионе Сахеля. Африканские голоса, включая предложенный АС альтернативный мирный план, были в значительной степени проигнорированы, что демонстрирует последствия исключения Африки из процесса принятия решений.

Экономические и стратегические интересы могущественных государств также формируют их нежелание поддерживать реформы. Китай, например, расширил свое экономическое присутствие в Африке за счет крупномасштабных инфраструктурных инвестиций, долговой дипломатии и добычи ресурсов. Сохранение нынешней структуры СБ ООН позволяет Китаю оказывать влияние на африканские государства, не сталкиваясь с усиленной африканской группой внутри Совета. Точно так же западные державы, такие как США и Франция, имеют военные базы и стратегические партнерства по всей Африке, что делает их осторожными в отношении любых структурных изменений, которые могут ограничить их способность формировать политику безопасности в регионе. Эти геополитические расчеты означают, что, хотя африканские государства могут получить риторическую поддержку реформ, реальная политическая приверженность изменению статус-кво остается слабой.

Упорные геополитические и институциональные барьеры на пути реформ иллюстрируют фундаментальную проблему преобразования системы, которая была спроектирована так, чтобы быть устойчивой к изменениям. Хотя требование Африки о постоянном представительстве в СБ ООН основано на законных притязаниях на справедливость, историческое исправление и глобальное равенство, укоренившиеся интересы существующих держав делают значимые реформы тяжелой битвой. Без серьезного сдвига в балансе сил или согласованных усилий широкой коалиции государств по изменению нынешней структуры стремление Африки к большему представительству рискует остаться нереализованным, укрепляя системное неравенство, характеризующее глобальное управление сегодня.